Рішення КСУ щодо НАБУ: «постріл у ногу» рейтингу влади і загроза для підтримки Заходу

Рішення КСУ про неконституційність указу президента щодо призначення Артема Ситника директором НАБУ виглядає як політично вмотивоване та створює низку проблем для України, зокрема й на міжнародній арені. Так оцінюють ситуацію і представники НАБУ, і експерти, опитані Радіо Свобода. Водночас більшість із них вважають, що для такого рішення Конституційного суду є формальні передумови, закладені минулою владою під час призначення очільника НАБУ: або через недбалість, або навмисно. Втім, реакція Заходу на ситуацію більшою мірою залежатиме від подальших кроків України: від майбутніх змін до антикорупційного законодавства і того, кого та як саме призначать наступними керівниками НАБУ та САП, стверджують співрозмовники Радіо Свобода.

Рішення Конституційного суду України (КСУ), який минулої п'ятниці визнав неконституційним указ попереднього президента Петра Порошенка про призначення директором НАБУ Артема Ситника, не означає його звільнення з посади, або скасування попередніх дій або рішень НАБУ.

Таке роз'яснення зробили в самому Національному антикорупційному бюро.

«Попри визнання КСУ указу президента про призначення Артема Ситника Директором НАБУ неконституційним, воно не передбачає його автоматичного звільнення. Закон України «Про НАБУ» містить вичерпний перелік підстав звільнення директора Національного бюро з посади, рішення Конституційного Суду серед них немає», – пояснюють у антикорупційному бюро.

Водночас, в НАБУ називають рішення щодо процедури призначення свого керівника політично вмотивованим, згадуючи контекст, в якому його ухвалено.

«Ухвалене в рекордно короткий термін, невдовзі після оприлюднення так званих «плівок ОАСК», на яких задокументовано розмови щодо «керованого правосуддя в Україні», у тому числі й стосовно ухвалення рішень Конституційним Судом України, це рішення є черговим кроком на шляху знищення інституційної незалежності Національного бюро. До того КСУ позбавив НАБУ права через суд анулювати незаконні угоди державних підприємств та фактично звільнив топ-посадовців від кримінальної відповідальності за незаконне збагачення, яке розслідували детективи НАБУ. На черзі розгляд суддями КСУ подання нардепів про нібито неконституційність створення Бюро. Ініціаторами цих звернень, а також законопроєктів, які впродовж останніх п'яти років у той чи інший спосіб мали на меті послабити спроможність НАБУ розслідувати топ-корупцію, виступали фігуранти розслідувань НАБУ, в тому числі й ті, які вже мають статус підозрюваних чи опинилися на лаві підсудних», – стверджують у НАБУ.

Однак, про те, що рішення суду не означає ані відставки Ситника, ані скасування попередніх рішень та дій НАБУ, говорять і в самому КСУ.

В рішенні суду уточнюють: воно «не поширюється на правові відносини, які виникли внаслідок здійснення посадових обов'язків» Артемом Ситником.

Зі свого боку, суддя КСУ Ігор Сліденко в коментарях українським медіа підтверджує: рішення КСУ не дорівнює звільненню директора НАБУ.

«Визнання указу неконституційним не означає, що пан Ситник є звільненим. На мою думку, необхідно здійснити певні дії для того, щоб він позбувся своєї посади, – заявив суддя. – Дії пана Ситника на його посаді були абсолютно законними і сумніватися в цьому немає ніяких підстав».

В Офісі президента після рішення КСУ заявили: НАБУ залишається чинним, однак його очільник виконуватиме свої обов'язки до проведення нового конкурсу на цю посаду.

«В рішенні чітко підкреслено, що сам факт неконституційності призначення директора НАБУ, на думку КСУ, не скасовує чинності та спроможності самого Національного антикорупційного бюро України. У зв'язку з цим рішенням Конституційного Суду та з колізією щодо можливої втрати повноважень директором Бюро ми чекаємо від виконувача його обов'язків ефективної реалізації антикорупційної політики в період до обрання на чесному та прозорому конкурсі нового керівника», заявляють в ОП.

І водночас – вважають , що причина цієї правової колізії – «непродумана, поспішна, а часто – спекулятивна тодішня практика кадрових призначень, яка йшла врозріз з Конституцією України при формуванні найважливішого елемента антикорупційної архітектури в країні».

«Зачищають місце під свою людину» – експерт

Конституційний суд України мав формальні підстави визнати неконституційним указ про призначення Ситника, пояснює у розмові з Радіо Свобода керівниця юридичного відділу «Трансперенсі Інтернешнл Україна» Катерина Риженко.

«НАБУ як антикорупційний орган правопорядку не є в зоні повноважень президента. Тому, на нашу думку, КСУ досить логічно зазначив те, що НАБУ за своєю природою є одним із органів виконавчої влади, і тому керівника цього органу мав би призначати Кабмін. Так, як це відбувається з НАЗК або з Нацагентством з розшуку та менеджменту активів. Тому й експерти, і юристи зокрема говорили, що таке рішення рано чи пізно мало бути, враховуючи подібні ухвали, які мали місце щодо НКРЕКП і щодо порядку призначення голів ДБР та НАБУ», – пояснює Катерина Риженко, згадуючи, що КСУ не дозволив збільшити повноваження глави держави, додавши йому право призначати керівника НАБУ.

Втім, вона визнає, що таке рішення КСУ саме зараз – матиме негативні, не уповні прогнозовані наслідки.

Визнання указу про призначення Ситника неконституційним має конкретну кадрову мету, зауважив засновник організації StateWatch Олександр Лємєнов у коментарі Радіо Свобода:

«Я вважаю, що це зачищають місце під свою людину. Цілком вірогідно, що офіс президента вже придумав, хто має замінити Артема Ситника. Ми це побачимо найближчим часом».

На думку Олександра Лємєнова, розгляд указу про призначення Ситника в КСУ викликає безліч запитань.

«Перше: швидкість розгляду цього питання в КСУ – фантастична: все відбулося за якихось три місяці. Друге: фактично указ про призначення на посаду є актом індивідуальної дії. Тобто особу призначили – і все, акт вже не діє. І сам факт, що КСУ взяв його до розгляду, дуже дивний. Тут виникає третє запитання: самим рішенням Конституційного суду Артема Ситника не прибирають з посади. Але хто саме має конституційні повноваження звільнити його? Згідно з законом – це президент. Але ж цим же самим рішенням КСУ, за аналогією, йому забороняють звільняти директора НАБУ. Як на Банковій будуть виходити з цього замкненого кола – я просто не уявляю», констатує експерт.

На його думку, якщо Ситника таки наважаться звільнити указом президента, то очільник НАБУ оскаржить це, посилаючись на вичерпний перелік підстав для свого звільнення, прописаних у законі.

Між тим, Катерина Риженко згадує про те, що значно серйозніші наслідки можуть мати подання до КСУ про неконституційність деяких норм закону про НАБУ та (або) зміна цього закону в парламенті:

«Найбільші проблеми для України будуть нести подальші дії президента та Верховної Ради. Тому що таке рішення КСУ, хоч і ставить в жахливе становище як Україну загалом, так і діяльність важливого антикорупційного органу зокрема, але воно було цілком очікуваним», – вважає представниця «Трансперенсі Інтернешнл Україна».

Зрештою, які наслідки для України може мати визнання неконституційним призначення голови ключового антикорупційного органу?

Рішення проти антикорупційних органів продовжують знищувати рейтинг влади – експерт

Наслідки такого рішення КСУ (для ситуації всередині України) експерти зазвичай поділяють на юридичні та політичні.

Катерина Риженко, за результатами своїх консультацій з правниками, говорить про такі юридичні наслідки:

• НАБУ як антикорупційний орган продовжує працювати: слідство та суди у справах, пов'язаних з розслідуваннями НАБУ, не зупиняються.
• Артем Ситник залишається на посаді, доки не зміниться процедура призначення керівника НАБУ і не буде призначений його наступник.
• Попередні рішення за підписом Ситника та всі дії Бюро залишаються чинними, такий запобіжник окремо прописав КСУ.
• Попри це, в українських судах з'являться позови від фігурантів розслідувань НАБУ, які намагатимуться закрити справи проти себе або визнати всі кроки НАБУ щодо них нечинними.
• Рішення КСУ змушує парламент (і президента, який має право законодавчої ініціативи) терміново змінювати законодавство про НАБУ в частині призначення його директора.
• Президент тепер не може законно звільнити з посади директора НАБУ, оскільки з рішення КСУ випливає, що це теж буде неконституційним.

Водночас експерти говорять про низку політичних наслідків для української влади та для країни в цілому, які аж ніяк не виглядають позитивними.

Директор Інституту світової політики Євген Магда, зі свого боку, стверджує, що Артем Ситник опинився у програшній позиції за-будь-якого розвитку подій: він не зможе ані втриматися на посаді, ані продовжити політичну кар'єру, наприклад, на місцевих виборах.

Рішення влади, спрямовані проти антикорупційних органів, знищують її рейтинг, наголошує Олександр Лємєнов.

«Наші президенти мають одну й ту саму звичку – швидко втрачати рейтинг. Через це в Україні неможливо вибудувати авторитарний режим. Зараз Зеленський дуже швидко отримав наслідки свого дещо примітивного способу правління. Ключову роль відіграють його радники. Спершу Богдан, зараз – Єрмак і Шефір. І за рік, як на мене, вже можна було б навчитися хоча б базовим основам управління державою. Однак, схоже, йому приносять готові рішення, які він реалізує. Виглядає так, що рішення щодо Ситника є такою собі точкою неповернення», констатує експерт. Він упевнений, що результати таких рішень виявляться і на місцевих виборах, і, не виключено, що й на дострокових парламентських.

Між тим, спробам ослабити антикорупційні органи протидіятиме і громадянське суспільство, і Захід, стверджує у розмові з Радіо Свобода політолог Володимир Фесенко.

«Формальна причина рішення КСУ – юридична недбалість (не виключено, що й закладена навмисно попередньою владою), але головна причина – спротив влади новим антикорупційним інститутам. Наважуся сказати: це спільний інтерес для різних політичних сил, як в цьому, так і в минулому скликаннях парламенту. Але врахуймо, що значна частина суспільства підтримує нові антикорупційні органи і боротьбу з корупцією, як таку. Суспільство розуміє: попри нинішню невисоку ефективність антикорупційних інституцій, не можна руйнувати їх під формальними приводами. Та й західні партнери дуже багато ресурсів вклали в їхню розбудову. Тому ці інституції залишаться, і навіть Ситник залишиться на певний час», очікує Фесенко.

Україна втрачає обличчя перед західними партнерами – експерт

Рішення Конституційного суду передовсім є наслідком зміни влади в Україні, вважає директор Інституту світової політики Євген Магда.

«Таке рішення є наслідком зміни влади в Україні, але не лише тому, що указ про призначення Ситника підписував Порошенко. А й тому, що знайшлося понад 50 депутатів, які підписали це подання. Серед них є представники як опозиції, так і більшості. Це їхнє конституційне право. Проте якщо ми пригадаємо сам процес створення антикорупційних органів в Україні, то в той час (на мою суб'єктивну думку) вони створювалися як така собі надбудова над Конституцією. Низка фахівців, яким я довіряю, говорять, що це рішення (про призначення Ситника) було неконституційним. Однак в усьому є політична доцільність. «Слуга народу» тепер розповідатиме, який Порошенко поганий, оскільки його рішення неконституційне. Але при цьому виносячи за дужки питання безвізу, і відносини з ЄС, і ратифікацію угоди про Асоціацію з Євросоюзом тощо», – каже експерт.

Євген Магда визнає, що Артем Ситник за час своєї роботи не створив аж настільки суттєвих проблем для представників влади, щоб його почали за них переслідувати. Водночас, на думку експерта, наслідки рішення про неконституційність його призначення стануть зрозумілими після того, як в Ситника з'явиться наступник:

«Думаю, що Ситник на посаді не залишиться. Але маємо подивитися, якими будуть персоналії, якою буде процедура призначення директора НАБУ і керівника САП. Не виключаю, що і процедура, і персоналії дадуть Європейському союзу підстави дуже активно гримнути на офіційний Київ».

Євген Магда не виключає, що в разі деградації антикорупційних органів в Україні після майбутнього звільнення Ситника можуть постраждати такі засадничі моменти європейської інтеграції України, як безвіз.

«Зараз українці мало відчувають наявність безвізу, бо кордони фактично закриті. Водночас вони можуть їхати до Хорватії та інших країн за біометричним паспортом. І якщо (я б цього не хотів) це вдарить по українцях, то вони швидко відчують, що таке боротьба з корупцією, для чого вона потрібна і хто винен в тому, що Ситника зробили крайнім», – підсумовує Магда.

Тим часом посольства західних партнерів України наразі взяли паузу, і не робили жодних коментарів щодо рішення КСУ.

Між тим посольство США в Україні зробило допис у соцмережах про те, що Сполучені Шати продовжують підтримувати український народ у його боротьбі проти корупції. згадавши про важливість незалежності всіх антикорупційних інституцій, однак не згадуючи конкретно ні НАБУ, ні його директора Артема Ситника.

Володимир Фесенко припускає, що непублічні комунікації між ключовими західними гравцями та українською стороною вже тривають, і їхнім наслідком буде певна консолідована позиція.

«Таке рішення КСУ стало певною несподіванкою для західних партнерів. В таких ситуаціях спершу відбуваються консультації. І днями, я вважаю, може з'явитися спільна заява про те, що сталося, послів «Групи Семи». Також це питання порушуватиметься у контактах представників ЄС та США з українським керівництвом, а також у контактах з такими партнерськими організаціями, як МВФ. Кризи відносин не буде, але суттєвий вплив цього рішення буде», наголошує Фесенко.

Україна втратить обличчя перед Заходом, причому рішення Конституційного суду щодо НАБУ є не єдиною причиною цього, пояснює Олександр Лємєнов.

«Глобальний наслідок: Україна втратить обличчя перед західними партнерами. За нинішньої влади це стає вже такою собі традицією: за рік було зроблено дуже багато неправильних кроків, які позначаться на підтримці України західними партнерами, – оцінює Лємєнов. – Але, знову ж, дуже багато залежить від того, хто саме очолить НАБУ. Президент вже заявив, що він – за правову державу та за дотримання Конституції. Однак це виглядає як подвійні стандарти. Бо поданий нещодавно законопроєкт про Бюро економічної безпеки має таку норму: голосв цього органу, знову ж, призначає президент. Отже, або президент разом з Андрієм Єрмаком і Сергієм Шефіром грає в якусь свою гру, або вони там просто забувають почитати Конституцію, і дізнаються про її норми з рішень КСУ»,– іронізує експерт.

Олександр Лємєнов наголошує: можливе ослаблення підтримки з боку Заходу – це і проблеми з пільговим кредитуванням та іншою фінансовою допомогою, і припинення військової та іншої підтримки для стримування російської агресії.

9 липня Конституційний суд України розпочав розгляд справи щодо конституційності указу президента про призначення Ситника на посаду директора НАБУ. Провадження було відкрите за конституційним поданням 51 народного депутата щодо конституційності указу президента від 16 квітня 2015 року про призначення Ситника директором НАБУ. Автори клопотання вважають, що тодішній президент України Петро Порошенко, призначивши Ситника директором НАБУ, вийшов за межі своїх конституційних повноважень і порушив встановлену частиною 4 статті 5 Конституції заборону на узурпацію державної влади.

Конституційний суд України визнав неконституційним указ про призначення Артема Ситника директором ввечері 28 серпня.